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El vicepresidente de la Fundación Institucionalidad y Justicia (Finjus), Servio Tulio Castaños, señaló la necesidad de reformar la Ley 147-02 sobre Gestión de Riesgos en la República Dominicana, promulgada en el año 2002.
Según la fundación, aunque la ley estableció el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres (SN-PMR) y definió responsabilidades institucionales, su enfoque principal en la respuesta a emergencias limita su vigencia ante algunos escenarios de riesgo.
FINJUS indica que la Ley 147-02, si bien fue pionera al incorporar la responsabilidad compartida, no integra plenamente la reducción del riesgo, la adaptación al cambio climático ni la continuidad operativa de servicios esenciales. Además, la fundación advierte que la ley no establece mecanismos claros para la incorporación del análisis de riesgo en la planificación del desarrollo ni exige evaluaciones de riesgo obligatorias en proyectos de inversión.
“La Ley 147-02 fue pionera en su momento, al establecer un sistema nacional de gestión de riesgos que incorporó un enfoque de responsabilidad compartida entre instituciones gubernamentales y actores de la sociedad civil. No obstante, su contenido refleja una visión centrada en la respuesta a emergencias, sin integrar plenamente los componentes de reducción del riesgo, adaptación al cambio climático ni continuidad operativa de servicios esenciales, lo que reduce su vigencia frente a escenarios de riesgo modernos”, dice comunicado de Finjus.
El vicepresidente destacó, además, que la legislación actual no contempla amenazas como ciberataques o la gestión de pandemias, como se evidenció con la COVID-19.
Asimismo, señaló la ausencia de un enfoque sistémico para desastres ambientales complejos y la carencia de una clasificación moderna de amenazas multicausales y sistémicas, incluyendo riesgos tecnológicos y la interacción entre riesgos biológicos.
Reconoció avances en la respuesta a eventos climáticos gracias al COE, pero subraya limitaciones estructurales como la fragmentación de competencias, capacidades técnicas dispares a nivel territorial y falta de presupuesto para la prevención.
Plantea la necesidad de impulsar una reforma legislativa o una nueva ley marco con un enfoque preventivo, descentralizado y transversal, que fortalezca los gobiernos locales, promueva la participación ciudadana e incorpore instrumentos financieros y técnicos actualizados.
La fundación aboga por herramientas jurídicas innovadoras, la obligatoriedad del análisis de riesgo en presupuestos municipales y la creación de un fondo nacional para la resiliencia.
Comunicado íntegro
FINJUS advierte reforma de la Ley 147-02 sobre Gestión Integral del Riesgo en la República Dominicana
La Ley 147-02 sobre Gestión de Riesgos en la República Dominicana, promulgada en el año 2002, representa un hito importante en la consolidación de una política nacional de protección frente a desastres. Esta norma estableció el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres (SN-PMR) y definió responsabilidades para las distintas instituciones del Estado.
La ley se enfocó en riesgos naturales como huracanes, terremotos o inundaciones, que históricamente han afectado al país. También estableció la Comisión Nacional de Emergencias y el Centro de Operaciones de Emergencias (COE), con funciones de coordinación interinstitucional.
La Ley 147-02 fue pionera en su momento, al establecer un sistema nacional de gestión de riesgos que incorporó un enfoque de responsabilidad compartida entre instituciones gubernamentales y actores de la sociedad civil. No obstante, su contenido refleja una visión centrada en la respuesta a emergencias, sin integrar plenamente los componentes de reducción del riesgo, adaptación al cambio climático ni continuidad operativa de servicios esenciales, lo que reduce su vigencia frente a escenarios de riesgo modernos.
Adicionalmente, esta ley no establece mecanismos claros para la incorporación del análisis de riesgo en la planificación del desarrollo, ni exige evaluaciones de riesgo obligatorias en proyectos de inversión pública y privada. Esto debilita su efectividad como instrumento regulador, limitando su impacto en las decisiones estructurales del país en áreas como infraestructura, urbanismo o energía.
La Ley 147-02 no contempla amenazas como los ciberataques a infraestructuras críticas, que hoy representan un riesgo real para la seguridad nacional, el sistema financiero y los servicios básicos. Tampoco incorpora adecuadamente la gestión de pandemias, como se evidenció con la COVID-19, donde hubo una desconexión entre el sistema de gestión de riesgos y el sector salud.
Asimismo, los desastres ambientales complejos, como la pérdida acelerada de biodiversidad, la degradación de suelos o el colapso de ecosistemas costeros por el cambio climático, requieren enfoques sistémicos, basados en datos y ciencia, lo cual está ausente en el marco normativo actual. Estos vacíos limitan la capacidad del Estado para actuar con anticipación y para integrar la gestión del riesgo en políticas públicas multisectoriales.
La ley carece de una clasificación moderna de amenazas multicausales y sistémicas. Por ejemplo, no existen disposiciones para gestionar los riesgos tecnológicos, como ciberataques a redes eléctricas, bases de datos gubernamentales o infraestructuras de salud, que podrían paralizar servicios críticos. Este vacío normativo impide anticipar o coordinar una respuesta multisectorial frente a este tipo de eventos.
Tampoco se contempla la interacción entre riesgos biológicos. Además, no se reconocen los riesgos de desastres en cascada, donde un evento natural puede desencadenar crisis sociales, económicas o sanitarias simultáneamente, lo cual requiere una gobernanza flexible y sistemas de alerta adaptativos.
La institucionalidad ha demostrado avances importantes, sobre todo en la respuesta a eventos climáticos, gracias al fortalecimiento del COE y la articulación con entidades como la Defensa Civil y la Cruz Roja. Sin embargo, enfrenta limitaciones estructurales: (i) Fragmentación de competencias y ausencia de un ente rector con autoridad suficiente para coordinar a nivel multisectorial; (ii) Capacidades técnicas dispares entre los territorios: muchos municipios carecen de unidades locales de gestión de riesgo operativas; (iii) Falta de presupuesto específico y sostenido para la prevención, la educación comunitaria y el fortalecimiento de capacidades; (iv) Y sobre todo, débil institucionalización de la gestión del riesgo en los sistemas de planificación y desarrollo.
Esto demuestra que, aunque hay voluntad, no se cuenta con una arquitectura institucional que permita aplicar la Ley 147-02 de forma efectiva y adaptativa. Ello depende de una arquitectura institucional que, aunque ha mejorado en la respuesta inmediata, sigue mostrando debilidades en la gestión territorial del riesgo. Muchos gobiernos locales carecen de personal técnico especializado, planes actualizados y acceso a datos geoespaciales. La falta de articulación entre los niveles nacional y municipal genera brechas en la prevención y reducción del riesgo.
Por otro lado, los fondos de emergencia no están vinculados a indicadores de desempeño preventivo, y la mayoría de los recursos se destinan a la respuesta post-desastre. No hay un sistema integrado de seguimiento ni rendición de cuentas sobre las acciones de gestión del riesgo, lo que impide evaluar si las medidas están reduciendo la vulnerabilidad de la población.
Necesidad de disponer un marco más robusto, con enfoque preventivo, descentralizado y transversal
Frente a este diagnóstico, es fundamental impulsar una reforma legislativa o una nueva ley marco de gestión integral del riesgo, con los siguientes principios: (i) Enfoque preventivo y de desarrollo sostenible; (ii) Fortalecimiento de los gobiernos locales; (iii) Transversalidad, integrando la gestión del riesgo en áreas como salud, educación, economía digital, medioambiente y ordenamiento territorial; (iv) La participación ciudadana, reconociendo el rol de las comunidades organizadas; y (v) Instrumentos financieros y técnicos actualizados.
Una nueva ley marco debería incorporar herramientas jurídicas innovadoras, como las evaluaciones estratégicas de riesgo para la toma de decisiones públicas, la obligatoriedad de incluir análisis de riesgo en los presupuestos municipales y la creación de un fondo nacional para la resiliencia, con criterios de asignación basados en vulnerabilidades territoriales y capacidades institucionales.
Además, es indispensable que esta ley establezca el principio de responsabilidad compartida, incluyendo al sector privado, la academia y la sociedad civil como corresponsables en la planificación y ejecución de políticas de gestión del riesgo. Esto permitiría fomentar alianzas público-comunitarias, planes escolares de resiliencia, prácticas sostenibles en el sector productivo y una ciudadanía informada y proactiva ante los riesgos contemporáneos.
Participación comunitaria y municipal en la gestión de riesgos
La Ley 147-02 reconoce la existencia de instancias locales de gestión del riesgo, como los Comités de Prevención, Mitigación y Respuesta (PMR), pero no establece mecanismos vinculantes para garantizar su operación, su financiamiento ni su articulación con los planes de desarrollo municipales. De hecho, la mayoría de estos comités funcionan de forma voluntaria y esporádica, dependiendo de coyunturas como huracanes o terremotos.
Este diseño legal reproduce un modelo centralista y vertical, donde las decisiones, recursos y planes provienen casi exclusivamente del nivel nacional. Como resultado, las comunidades quedan como receptoras pasivas de ayuda, sin poder efectivo para planificar, anticipar o reducir sus propias vulnerabilidades.
Cuando hablamos de participación comunitaria y municipal en la gestión del riesgo, no nos referimos únicamente a consultas simbólicas o actividades educativas. Hablamos de construir capacidades locales permanentes para identificar amenazas, mapear vulnerabilidades, diseñar planes de contingencia y ejecutar acciones de prevención adaptadas a cada contexto.
Esto requiere dotar a los municipios de recursos, herramientas legales y técnicos, y sobre todo de autonomía para decidir cómo gestionar sus riesgos. Significa también establecer procesos inclusivos, donde mujeres, juventudes, personas con discapacidad y comunidades rurales puedan participar activamente en la toma de decisiones.
Una nueva ley o reforma de la actual Ley 147-02 puede incorporar la participación local a través de los siguientes mecanismos clave:
- Fortalecer la descentralización con mandato legal: La ley debe reconocer a los gobiernos locales como actores protagónicos, no subordinados, en la gestión del riesgo. Esto implica asignarles competencias claras, presupuesto específico y la obligación de incorporar el riesgo en sus planes municipales de desarrollo y ordenamiento territorial.
- Establecer sistemas de planificación participativa obligatorios: Debe requerirse que cada territorio formule y actualice sus planes de gestión del riesgo mediante procesos participativos. Las metodologías comunitarias como el mapeo de riesgos, los comités barriales y las asambleas locales deben tener validez legal y ser considerados insumos para las políticas públicas.
- Planificar Consejos Locales de Aplicabilidad Local: Estos consejos serían estructuras permanentes integradas por autoridades locales, organizaciones comunitarias, sector privado y academia. Su función sería coordinar las acciones de prevención, respuesta y reconstrucción desde una lógica colaborativa, y estarían respaldados por reglamentos y presupuesto.
Para que la participación local sea efectiva, una nueva ley también debe prever incentivos institucionales y fiscales. Por ejemplo, establecer un fondo concursable para proyectos comunitarios de reducción de riesgo, priorizando a los municipios con mayor vulnerabilidad y mejores prácticas participativas.
Asimismo, se debe garantizar la formación continua de funcionarios municipales y líderes comunitarios en gestión de riesgos, planificación y monitoreo, a través de convenios con universidades, centros técnicos y la Escuela Nacional de Gestión de Riesgos.
Debe incluirse un sistema de rendición de cuentas local, donde la ciudadanía pueda evaluar si su municipio está cumpliendo con su rol en la prevención de desastres y si los recursos asignados se están utilizando de forma efectiva y transparente.
En conclusión, una reforma legal que no contemple una participación comunitaria y municipal robusta, vinculante y financiada, será insuficiente para enfrentar los desafíos del presente y del futuro.
Participación de las universidades y los medios de comunicación para garantizar una ciudadanía más consciente y preparada
Para articular el nuevo marco legal de gestión de riesgos con el trabajo de las universidades y los medios de comunicación, debemos entenderlos no como actores periféricos, sino como pilares estratégicos para una cultura nacional de prevención, resiliencia y corresponsabilidad ciudadana. Un marco legal moderno no puede limitarse a regular la actuación estatal ante los desastres. Tiene que activar capacidades sociales, científicas y comunicacionales que fortalezcan a la ciudadanía como agente de cambio frente al riesgo.
Las universidades pueden ser socios estratégicos del Estado en áreas clave. La ley puede establecer convenios permanentes con universidades públicas y privadas para la elaboración de estudios de riesgo territoriales, modelos predictivos climáticos, análisis de impacto social de desastres y evaluación de políticas públicas.
Los medios, por su parte, son fundamentales para transformar la gestión de riesgos en una causa pública sostenida, comprensible y prioritaria. La ley puede establecer el deber de los medios concesionados de difundir campañas de concienciación y simulacros de riesgo de forma periódica. También pueden recibir incentivos fiscales por desarrollar contenidos educativos sobre resiliencia, gestión ambiental o ciberseguridad comunitaria.
Una reforma puede formalizar a los medios como parte del Sistema de Alerta Temprana, asegurando protocolos de coordinación con el COE y garantizando que la información difundida sea oportuna, verificada y culturalmente adecuada.
Los medios comunitarios deben ser reconocidos como agentes clave para comunicar riesgos desde y para las comunidades, en lenguas y formatos accesibles, fomentando la participación y el empoderamiento social.
Consideraciones finales
La República Dominicana está llamada a actualizar su marco legal de gestión de riesgos, no solo como una respuesta técnica, sino como una decisión ética basada en justicia social, derechos humanos y equidad territorial.
Una política pública resiliente debe ser, necesariamente, intersectorial y cocreada con todos estos actores. Resulta evidente que la Ley 147-02 ya no responde con suficiencia ni eficacia a las realidades del presente ni a las exigencias del futuro. Nuestra arquitectura legal necesita una actualización urgente que incorpore un enfoque preventivo, descentralizado, basado en derechos y alineado con los principios de justicia territorial y resiliencia social.
Esta reforma no puede ser técnica ni institucional únicamente: debe ser política y participativa. El Congreso Nacional debe asumir el compromiso de impulsar una nueva Ley de Gestión Integral de Riesgos que reconozca la voz de las comunidades, de los gobiernos locales, de la academia y del sector privado.
Por eso, hacemos un llamado firme a nuestras y nuestros legisladores, a las comisiones permanentes vinculadas a asuntos medioambientales, municipales y de derechos humanos, a abrir un proceso amplio, democrático y transparente de reforma legal, donde la ciudadanía sea sujeto de derecho y protagonista del cambio.
Servio Tulio Castaños Guzmán
Vicepresidente Ejecutivo FINJUS.
